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油气体制改革须破四重门 价格改革硬骨头最难啃

企业观察报记者 张起花自去年6月,国家主席习近平提出“能源革命”后,电力体制改革如火如荼推进,并开始在多个领域,各个层面实施,但油气体制改革依然处于但闻楼梯响未见人下来的状态。9月14日,国家发改委副主任连维良在国新办发布会上表示,今年将发……

专题: 油气改革最新消息 

企业观察报记者 张起花

自去年6月,国家主席习近平提出“能源革命”后,电力体制改革如火如荼推进,并开始在多个领域,各个层面实施,但油气体制改革依然处于但闻楼梯响未见人下来的状态。

9月14日,国家发改委副主任连维良在国新办发布会上表示,今年将发布油气改革计划后,行业内外似乎炸开了锅一般,有关油气改革的预期迅速升温。业界专家接受企业观察报记者采访时表示,此轮油气改革总体方案在我国能源史上的重要性或超过1998年的油气大改革。

中石化[微博]经济技术研究院副总工程师朱和接受本报记者采访时就表示:“这是我国改革开放以来,在油气领域的第四次改革。从历次改革情况看,改革时间跨度会越来越长,改革内容会越来越广泛,越来越深入。这一轮改革无疑已经进入深水区,不仅关键,难度也异常大,过程会非常曲折。”

本报记者从国土资源部一位不愿具名的领导处知悉,目前由国家发改委、能源局牵头制定的《石油天然气体制改革总体方案》已经形成初稿,处于广泛征求意见并加紧完善的阶段,最快会在年底发布。按照方案初稿来看,这一轮油气改革涉及到石油天然气上、中、下游各领域的市场准入和价格放开。

然而,当前我国的油气体制改革正处于经济下行压力不断加大,国际能源格局大变动,国际油价中长期徘徊在较低阶段,中国能源革命势头正劲,国企改革不断深化,企业安全环保标准越来越严格的背景下,改革环境特别复杂。要完善现代能源市场体系,分离自然垄断业务和竞争性业务,放开竞争性领域和环节,加快市场化进程,挑战非常大。

在本报记者采访过程中,业界专家认为,本轮油气体制改革有四大问题备受关注,然而对每个问题的解决也都存在较多的争论,还需在充分讨论和分析的基础上,本着方向和步伐一致的原则,兼顾各方利益制定改革措施,最终实现改革在尊重市场杠杆的基础上逐步推进,稳步实施。

上游开放:好事得多磨

“上游资源勘探开采有望实现参与主体多元化,促进区块的市场化流转。”金银岛油气分析师王延婷接受企业观察报记者采访时如是说。

她认为,目前我国仅有中石油、中石化和中海油这“三桶油”及延长石油具备常规油气资源勘探资质,随着我国油气体制改革的推进,未来可能的改革方向包括:探矿权由登记制改为招标制、探矿权有效退出机制、勘探开发信息公开机制、建立采矿权市场交易中心等。

一直以来,油气行业的上游领域是公认的,垄断程度最高的一个领域,市场化竞争不充分,民企也较难涉足。所以,在很多业内外人士看来,油气行业上游的高度垄断制约了我国油气行业的发展活力、效率及效益。接下来的改革,将上游勘探开采市场向多元投资主体放开必然是改革的重要内容,也是毋庸置疑的。

但是,朱和直言:“此前,我国页岩气通过两轮招标,逐步向‘三桶油’之外的市场主体开放,但是最终因地质条件复杂,多数中标者都未能完成勘探要求。今年,国土资源部又将新疆6个石油天然气勘查区块拿出来招标出让,迈出了公开招标常规油气项目的第一步。但从后续情况看,民企响应还是比较小。”

他认为,油气产业上游领域投资大、见效慢、成本回收周期长、收益风险大,对参与企业的技术实力、资金实力、人员素质等有较高的要求。但是,目前我国很多民营企业虽然被油气等矿产资源的高收益所吸引,但却往往不能准确评估自身的实力,普遍存在技术实力不强,技术人员不足,投资理念停留于短平快等问题。这都导致,即便我国油气上游领域开放了,也较难实现期望中的活力、效益等改革成效。

改革开放以来,我国油气领域第四次改革正在酝酿中。业界专家认为,此轮改革已进入深水区,环境复杂,难度较大,过程曲折。尤其是上游开放、进口权放开、管网独立、价格改革四方面问题是重点,也是难点。

图注:新一轮油气体制改革酝酿升温,上游勘探开采市场有望向多元投资主体放开 CFP / 供图

早在2011年6月27日,作为我国探索油气资源管理制度创新的新尝试,国土资源部举办了我国首次油气探矿权公开招标。出让的页岩气探矿权区块共计4个,面积共约1.1万平方公里。最终,中石化、中石油、中联煤层气公司这些行业大佬中标。

2012年10月25日,国土资源部举行了页岩气第二次招标,共推出20个区块,总面积为20002平方公里,分布在重庆、贵州、湖北、湖南、江西、浙江、安徽、河南8个省(市)。

此次招标由于降低门槛,且面向社会各类投资主体,企业注册资本金要求也仅为人民币3亿元,所以共有83家企业参加投标,一共递交了152份标书。其中,民营企业占比达1/3。经过激烈角逐,19个页岩气区块拍出,16家企业成功中标,中石油、中石化、中海油、延长石油四大油气巨头无一斩获。17个区块被国有企业瓜分,民营企业只得两块资源。

然而,此后国土资源部在对中标企业开发页岩气的进度进行摸底后发现,不少掌握资源的企业存在圈而不探、圈而不采的情况,甚至有企业利用区块进行融资、圈钱。虽然,有的区块已完成年度地震方案设计工作,转入钻探阶段,但有的尚停留在优化勘查方案阶段,仅完成一些地表调查工作。

对此,国土资源部特地对外发出警示,对圈而不探甚至用区块圈钱且情节严重的,将缩减区块面积直至收回区块。

今年7月,国土资源部发布《新疆石油天然气勘查区块招标出让项目(2015)公告》,首次将中国的常规石油天然气区块拿出来公开招标。此次招标出让的6个油气勘查区块总面积为14975平方公里,包括新疆布尔津盆地布尔津地区、塔城盆地裕民地区、伊犁盆地巩留地区、塔里木盆地柯坪北地区、塔里木盆地喀什疏勒地区、敦煌盆地罗布泊东南地区。

公告发布10天后,利好消息再次释放。新疆石油天然气勘查区块招标出让工作组办公室发布了上述公告的补充说明,表示对投标人采取资格后审的方式,同时不要求企业承诺自身不含有任何外资成分,且将企业领取招标文件的时间由2个工作日延长到9个工作日。

但因这些区块地质条件差,开发风险大,业界专家担忧这次招标恐怕还是会陷入页岩气招标的尴尬局面。

对此,方正证券研究人员认为,油气体制改革最好按照“存量资源混改+增量资源试点招标”的原则,有序向社会资本开放上游,目标是建立矿权交易的一级和二级市场,形成多元化市场主体。当然,油气矿权退出机制的完善和执行会是关键。

中国能源研究会副理事长周大地也提醒说:“上游勘探开发领域引入民资进入是方向,油气行业的准入也必然会扩宽,但同时也要注意放开后的风险。如果自然资源监管没有新方案,国有矿产资源没有新的利用方案,问题会很严重。”

进口权放开:欣喜背后有忧患

将原油进口权和进口使用权逐渐放开,实现竞争格局优化。这也是很多人期待的此轮油气体制改革应该落实的内容。而从目前情况看,这样的期待已经在一点点变为现实。

今年5月27日,国家发改委公布《关于山东东明石化集团有限公司进口原油使用评估情况的公示》,初步确认山东东明石化集团有限公司可使用进口原油750万吨/年。而东明石化也成为首家获得进口原油使用权的地方炼油企业。

东明石化获得原油进口使用权,意味着长期制约民营炼厂发展的油源垄断开始正式松绑,中国炼油产业开始迈进新的阶段。

截至目前,我国共有7家地炼企业获得合计3534万吨原油的进口使用权,这7家企业中,东明石化、盘锦北燃、利津石化和垦利石化已经获得了原油进口权。对于民企而言,这是值得欣喜的转变。

但是,朱和直言:“改革不是谁迁就谁,谁给谁让步,而是要各利益相关方一起解决问题,共同往高处走。原油进口权和进口使用权的放开是好事儿,更市场化了。但是放开之后,民企就能赚到钱吗?不见得,挑战很大!”

首先,他认为,地方炼油企业解决油源问题后,与我国“三桶油”旗下的炼厂在同一市场条件下竞争,还需要做很多颇具挑战的工作,比如淘汰落后产能、优化炼能结构、适应国家环保和安全政策要求等。

其次,地方炼油厂与我国主营炼厂不同,其计划性较弱、趋利性较强,而进口原油从采购到加工的周期较长,一旦油价起伏剧烈,地炼企业就有可能面临长时间的巨额亏损。况且进口原油运输成本高昂,性价比较高,炼油效益还不如内贸原油。

其三,当前我国国内炼油产能过剩已成很大隐患,如果地方炼油企业受原油进口权及进口使用权放开等利好政策的刺激,在充分利用现有炼化装置的基础上,千方百计上马新装置,提高炼化能力,必然会加重我国炼油产能过剩问题,届时盈利就成镜中花水中月了。

朱和的担忧不是没有根据的。早在去年两会期间,全国政协委员、时任中石化董事长的傅成玉就说过:“中国的炼油能力已经过剩,马上就严重过剩,且新增产能还在扩张,如不加以严控,今天的钢铁就是明天的炼油!”

他计算说,按照现在已经在建的炼油厂计算,2015年,我国炼油能力可达到7.4亿吨,2020年将达到9.1亿吨。再加上一些小炼厂——一年200万吨以上炼油能力的至少有100多家,整体炼油能力达到一亿吨。

根据炼油卓创资讯的最新统计,当前,中国过剩的产能为2.49亿吨,过剩率高达50%。这个统计是以炼油最为重要的一个方面、能源的消费为基准进行核算。如果将调和油考虑在内,产能过剩的部分还要放大。

钢铁是国内产能过剩、全行业危机极为突出的典型,2013年产能达到10亿吨,占全球产能的近一半,但产能利用率只有72%。钢铁行业人士表示,现在炼2吨钢所获取的利润还不足以买一根冰棍。

相比之下,一个不容忽视的严峻现实是,随着国内经济增速明显回落,特别2010—2014年,国内成品油需求增速降低,全国炼油开工率大幅下降,当前我国主力炼厂炼油能力利用率仅67%,地方炼油企业的开工率甚至低于40%。

国内炼油能力过剩问题凸显,世界炼油能力同样面临过剩加剧的问题。据中石油经济技术研究院预计,到2020年,世界炼油能力将突破50亿吨/年,炼油能力过剩将达2.4亿吨/年。

在炼化产能过剩、下属炼厂经济效益欠佳的背景下,中海油有意调整炼化战线,关停或者整合渤海湾等地一些炼厂,集中精力建设惠州炼厂等大炼化企业。中石化、中石油等巨头也不得不推迟或取消部分炼油厂的扩展计划。

可见,市场放开容易,放开之后各企业如何解决开工率低位徘徊带来的收益低下问题,甚至亏损危机将是非常大的挑战。结构调整四个字并非那么容易就落到实处,见到效用。

管网独立:想说分开不容易

一直以来,我国油气长输管道大都掌握在“三桶油”手中,其中超过80%隶属中石油,这也成为其他企业进入油气管输领域的最大障碍。因此,有关油气管道领域的混改呼声非常高涨。

2012年起,中石油曾连续两次引入社会资本入股西气东输管道,2014年还发布公告称,拟设立东部管道公司,并通过产权交易所公开转让管道公司股权,不过至今并未实行。

对于此轮油气体制改革,业界对于管网独立的期待非常大。金银岛油气分析师王延婷就斩钉截铁地表示:“这是个方向,必须要这么做!”方正证券也做出了“中游基础设施特别是管网要相对独立,规范运行”的研判。

但对此,中国能源研究会副理事长周大地指出:“管网是否要独立是此次改革争议最大的内容。我个人认为,任何改革都要问题导向。目前对于管网是否需要独立的问题,讨论还不充分,存在从概念出发,在理论层面论证的嫌疑。目前管网没独立存在哪些问题?独立之后会解决什么问题?如何独立?独立过程中可能存在哪些问题,如何解决?独立之后需要什么样的价格水平和定价机制等这一系列问题都需要深思熟虑,然后再做决断。”

他认为,改革是要解放生产力,提高效率,且兼顾公平,千万不能成为各方利益博弈的结果,不能为改而改。油气管网无论独立与否,都不能让人人满意。但可以肯定的是,油气业务受资源可获性的条件影响较大,不能将油气管道简单与高速公路、电网等基础设施相比较论证。

“很多人想到了将油气管道独立出来,对我国管网资源进行整合后的种种利好,但是并没有想到管网独立后有可能出现新的垄断,而且,新成立的管网公司不对上游和下游企业直接负责,修什么管线,修多大量的管线,自主性太大,一旦与上下游衔接不畅,将可能造成新的浪费。”周大地说,改革前要辩论充分,在市场经济条件下,要进行成本效益分析。

对于管网独立问题,也有专家认为,这是个方向,但短期内成立国家天然气管网公司的概率不大。

朱和表示:“油气管网的改革必然是要经历先易后难,要顺势而为,尊重管网运营规律。考虑到输油管道的改革可能影响炼厂的经营,输气管道的改革更容易切入一些。而输气管道容易独立的是长距离干线管网和主要支线管网。”

但他也表示,对于中石油而言,很多油气管道投资较大,且还没有进入回收期,政府强行独立确实欠妥。而且油气管道的设计、建设、维修、安全管理等工作都非常专业,难度较大,如何独立,独立之后如何确保安全、高效运营也是问题,需周全考虑。

油气改革核心是解决“市场、政府、企业和消费者”四者的关系,管输体系中立化将是油气改革中必然要走的环节,因为它不仅对于中下游企业的生存发展意义重大,也有利于形成油气资源的市场价格发现体系。但显然不能一蹴而就,开放似乎比独立容易操作一些。

2014年2月,国家能源局出台了《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,规定在有剩余能力的情况下,油气管网设施运营企业应向第三方市场主体平等开放管网设施。

今年发布的《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中明确要求自然垄断行业实行网运分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化。中石油总裁汪东进在今年8月底的中期业绩发布会上透露,油气管网分离改革,符合油气体制行业改革的大方向,也是重点内容之一。改革会结合中国的油气管网当前的实际情况,分步实施,目标是完全实现管道的独立和市场化。

中石化董事长王玉普同样在该公司中期业绩会上表示,对于管道拆分问题,公司正根据国家发改委有关规定和政策做准备。目前,发改委关于油改的征求意见稿已形成,正式文件还未下发。

价格改革:硬骨头最难啃

“当前,我国能源市场的发展遇到了瓶颈,炼化、销售等利润萎缩,需要整改。同时,我国民企发展迅速,市场需要重新定位。通过油气体制改革进行平衡调整是必然选择。而其中的价格改革是非常关键的内容。”周大地接受本报记者采访时表示。

我国成品油价格改革自1998年启动,现已与国际原油市场紧密联动。天然气已于2015年4月成功实现存量气和增量气价格并轨。从另一个角度而言,容易改的已经改了,剩下的都是难啃的硬骨头。

在此轮油气体制改革中,成品油和天然气的定价进一步市场化是众人的期待。对此,朱和分析说:“虽然经过不断的改革努力,我国成品油价格已经成功打破了过去僵化的价格机制,由市场定价,但是还需要进一步完善,进一步公开透明化。尤其是在面对油价暴涨或者暴跌的情况下,如何用一种更优的定价机制对市场的突变起到缓冲作用,对消费者或者企业进行更好的平衡和保护,是需要重点考虑的。”

再说气价。去年下半年以来,油价不断下跌,东亚气价接近腰斩,但我国目前的天然气定价机制无法做出及时调整,相关可替代能源价格的下跌大幅削弱了天然气的经济性。与此同时,由于我国居民天然气用量相对稳定,天然气消费增长主要来自非居民用户。交叉补贴推高了非居民用气价格,也不利于天然气的合理利用。所以,多方反映价格机制不协调成天然气推广应用的主要阻碍。

因此,朱和认为,接下来我国油气体制改革中,天然气价格改革会是非常重要的一项内容。“天然气是清洁能源,要大量推广利用,必须恢复其商品属性,推进市场化进程,使价格能够及时反映市场供需关系。”

去年11月15日,国务院总理李克强主持召开的国务院常务会议,部署加快推进价格改革,更大程度让市场定价。会议指出,缩小政府定价范围,实行公开透明的市场化定价,有利于维护生产者和消费者合法权益,以合理的价格信号促进市场竞争,破除垄断,撬动社会资本投资,以结构性改革的成效推动转方式、惠民生。

价格改革牵一发而动全身,这也展现了政府在更大力度推进价格改革上的决心。李克强总理同时表示,“价格改革难度很大,但它有利于长远,是建立市场机制必须要闯的一道‘坎’。”他说,“价格改革不推进,市场化改革的关键问题就等于没抓住!这是一项啃硬骨头的改革,是一场攻坚战。”

而要打好这场攻坚战,无疑需要转变政府职能,缩小政府定价范围,实行公开透明的市场化定价机制。

此外,老百姓对价格非常敏感,这成为价格改革面临的最大,也是最复杂的问题。油气产业由于资源储量较小,稀缺程度高,环境损害成本大,生态补偿价值高,交叉补贴严重,产业链理顺后终端销售价格会略有攀升,如何通过完善社会保障机制等来确保由此引发的百姓反对和质疑,也会是非常大的考验。

■ 链接

油气体制改革重点与路线图 ( 链接来源于方正证券研报 )

预计油气体制改革重点是“四放开一独立三强化”。根据电改经验及中国油气改革实际,推断改革重点和路径是“四放开”:有序放开竞争性环节气价,有序向社会资本放开上游勘探开发业务,有序放开管网的第三方准入,积极放开原油进口权;“一独立”:推进中游基础设施特别是管网的相对独立,规范运行;“三强化”:进一步强化政府监管,进一步强化油气科学规划,进一步强化油气生产安全和可靠供应。

预计油气体制改革路线图:(1)气价:进一步明确调价机制,缩短调价窗口;完善管输费定价机制;发展天然气现货、期货交易,最终实现气与气竞争定价。(2)上游:“存量资源混改+增量资源试点招标”,有序向社会资本开放上游,目标是建立矿权交易的一级和二级市场,形成多元化市场主体。(3)中游:鼓励各类资本参与投资,实现管网相对独立,鼓励第三方准入;目标是管网产权独立和强制公开准入,建立储运设施的容量交易市场。(4)原油进口权:针对地炼的进口原油使用权和原油进口权加速放开,未来有望对拥有海外油气区块及从事油品贸易的企业放开原油进口权。

 

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